Was hat denn dieses Gesetz mit dem Schutz des Wolfs zu tun? Eine ganze Menge!
Es legt fest, was Behörden tun dürfen und wie sie dabei vorgehen müssen. Wer die wichtigsten Regeln kennt, erkennt behördliche Fehler schneller und kann sich besser gegen Willkür, rechtswidrige Entscheidungen und unzulässige Maßnahmen von Behörden wehren und sich so wirksamer für den Schutz der Wölfe einsetzen. Und glaubt mir: Behörden machen ständig Fehler. Beim Wolf geschieht das derzeit nachweislich nicht nur aus Versehen, sondern teilweise bewusst und wider besseres Wissen. Gerade deshalb ist es unsere Pflicht als Staatsbürger, genau hinzusehen, nachzufragen, zu widersprechen und solchen Behörden gehörig in den Allerwertesten zu treten.
Sinn und Zweck des Verwaltungsverfahrensgesetzes
Link zur aktuellen amtlichen Fassung
Das Verwaltungsverfahrensgesetz regelt, wie Behörden öffentlich-rechtliche Entscheidungen vorbereiten, treffen, bekannt geben, ändern und aufheben müssen. Es enthält kein ausdrückliches allgemeines „Zweck“-Paragraphen; sein Zweck ergibt sich aus der Gesamtheit seiner Vorschriften.
Sinn und Zweck des Verwaltungsverfahrensgesetzes ist es, die gesetzmäßige, sachlich richtige, unparteiische, transparente, nachvollziehbare und gerichtlich überprüfbare Ausübung staatlicher Verwaltungsmacht zu gewährleisten und zugleich ein einfaches, zweckmäßiges und zügiges Verfahren zu ermöglichen.
1. Verwirklichung des materiellen Rechts
Das VwVfG soll sicherstellen, dass das jeweilige Fachrecht – etwa Jagd-, Natur- oder Artenschutzrecht – in einem geordneten und rechtsstaatlichen Verfahren richtig angewandt wird. Das Verwaltungsverfahren umfasst nach § 9 VwVfG gerade die Prüfung der Voraussetzungen, die Vorbereitung und den Erlass eines Verwaltungsakts. (Gesetze im Internet)
Das Verfahren ist deshalb kein bloßer Formalismus. Es soll verhindern, dass eine Behörde eine Entscheidung trifft, ohne
- den Sachverhalt vollständig zu ermitteln,
- die gesetzlichen Voraussetzungen zu prüfen,
- entgegenstehende Interessen einzubeziehen,
- mildere Maßnahmen zu untersuchen und
- ihr Ermessen fehlerfrei auszuüben.
2. Bindung der Verwaltung an Gesetz und Recht
Das VwVfG konkretisiert die Gesetzesbindung der Verwaltung aus Art. 20 Abs. 3 GG. Es überführt diesen Verfassungsgrundsatz in praktische Verfahrenspflichten, insbesondere durch:
- den Untersuchungsgrundsatz nach § 24 VwVfG,
- die Beratungspflicht nach § 25 VwVfG,
- die Anhörung nach § 28 VwVfG,
- die Akteneinsicht nach § 29 VwVfG,
- das Bestimmtheitsgebot nach § 37 VwVfG,
- die Begründungspflicht nach § 39 VwVfG,
- die Bindung des Ermessens nach § 40 VwVfG und
- die ordnungsgemäße Bekanntgabe nach § 41 VwVfG. (Gesetze im Internet)
3. Schutz der Betroffenen vor willkürlichem Verwaltungshandeln
Das Gesetz schützt Bürger, Vereinigungen und sonstige Betroffene davor, zum bloßen Objekt staatlicher Entscheidungen zu werden. Anhörung, Akteneinsicht, Begründung und Befangenheitsregelungen ermöglichen es, Fehler aufzudecken, eigene Belange einzubringen und die Entscheidung nachzuvollziehen.
Die Behörde muss nicht nur belastende Tatsachen berücksichtigen. Nach § 24 VwVfG hat sie auch die für Beteiligte günstigen Umstände von Amts wegen zu ermitteln. Das Verfahren dient damit der Objektivität und Unparteilichkeit der Verwaltung. (Gesetze im Internet)
4. Gewährleistung richtiger und nachvollziehbarer Entscheidungen
Ein wesentliches Ziel des Verfahrensrechts ist die materielle Richtigkeit der Verwaltungsentscheidung. Eine Behörde kann ihr Ermessen nur sachgerecht ausüben, wenn sie zuvor den entscheidungserheblichen Sachverhalt vollständig ermittelt hat.
Die Begründungspflicht zwingt sie außerdem, ihre tatsächlichen Feststellungen, rechtlichen Maßstäbe und Ermessenserwägungen offenzulegen. Dadurch wird erkennbar, ob die Behörde das Gesetz angewandt oder lediglich ein politisch beziehungsweise praktisch gewünschtes Ergebnis nachträglich gerechtfertigt hat.
5. Ermöglichung effektiven Rechtsschutzes
Ein Verwaltungsakt kann nur wirksam gerichtlich überprüft werden, wenn
- sein Inhalt eindeutig feststeht,
- seine tatsächlichen und rechtlichen Gründe bekannt sind,
- die maßgeblichen Unterlagen zugänglich sind und
- er ordnungsgemäß bekannt gegeben wurde.
Das VwVfG schafft deshalb die verfahrensrechtlichen Voraussetzungen für den Rechtsschutz nach Art. 19 Abs. 4 GG. Ohne Bestimmtheit, Begründung, Bekanntgabe und Aktenführung würde gerichtlicher Rechtsschutz erheblich erschwert oder praktisch vereitelt.
6. Rechtssicherheit und Vertrauensschutz
Die Vorschriften über Wirksamkeit, Nichtigkeit, Rücknahme und Widerruf von Verwaltungsakten legen fest, wann eine behördliche Entscheidung gilt und unter welchen Voraussetzungen sie später geändert werden darf.
Damit schützt das Gesetz sowohl das öffentliche Interesse an rechtmäßiger Verwaltung als auch das Vertrauen der Betroffenen in den Bestand behördlicher Entscheidungen. Die §§ 43 bis 51 VwVfG regeln deshalb Wirksamkeit, Fehlerfolgen, Rücknahme, Widerruf und Wiederaufgreifen des Verfahrens. (Gesetze im Internet)
7. Einheitlichkeit des Verwaltungshandelns
Das VwVfG schafft allgemeine Regeln, die unabhängig vom jeweiligen Fachgebiet gelten. Dadurch sollen Behörden vergleichbare Verfahrensfragen nach einheitlichen Maßstäben behandeln.
Für Landesbehörden gilt regelmäßig das jeweilige Landesverwaltungsverfahrensgesetz. Dieses verweist häufig weitgehend auf das Bundes-VwVfG oder enthält inhaltsgleiche Regelungen. Das Bundesgesetz tritt bei der Ausführung von Bundesrecht durch Landesbehörden zurück, soweit das Verfahren landesrechtlich geregelt ist. (Gesetze im Internet)
8. Effiziente, aber nicht rechtsfreie Verwaltung
Nach § 10 VwVfG soll das Verwaltungsverfahren einfach, zweckmäßig und zügig durchgeführt werden. Diese Beschleunigungs- und Effizienzanforderung erlaubt jedoch keine Verkürzung gesetzlicher Prüfungs-, Beteiligungs- oder Begründungspflichten. (Gesetze im Internet)
Zügigkeit steht unter dem Vorbehalt der Rechtmäßigkeit. Eine Behörde darf eine Entscheidung nicht dadurch beschleunigen, dass sie den Sachverhalt unzureichend ermittelt, mildere Mittel ungeprüft lässt oder Beteiligungs- und Informationsrechte umgeht.
Besonders relevant sind die sogenannten "Grundsätze rechtmäßigen Verwaltungshandelns"
Die Grundsätze des Verwaltungshandelns sind nicht in einer einzigen Vorschrift zusammengefasst. Sie ergeben sich vor allem aus dem Grundgesetz, dem Verwaltungsverfahrensgesetz, dem jeweiligen Fachrecht sowie bei unionsrechtlich geprägten Sachverhalten aus dem Unionsrecht.
1. Gesetzmäßigkeit der Verwaltung
Nach Art. 20 Abs. 3 GG ist die vollziehende Gewalt an Gesetz und Recht gebunden. Daraus folgen:
- Vorrang des Gesetzes: Die Behörde darf nicht gegen geltendes Recht handeln.
- Vorbehalt des Gesetzes: Belastende oder grundrechtsrelevante Maßnahmen benötigen eine hinreichende gesetzliche Grundlage.
- Behörden dürfen gesetzliche Anforderungen nicht aufgrund politischer Zweckmäßigkeit, informeller Absprachen oder entgegenstehender Verbandsinteressen außer Acht lassen. (Gesetze im Internet)
2. Bindung an die Grundrechte und Gleichbehandlung
Die Grundrechte binden die Verwaltung unmittelbar. Nach Art. 3 Abs. 1 GG sind gleiche Sachverhalte gleich und unterschiedliche Sachverhalte entsprechend ihrer Unterschiede zu behandeln. Untersagt sind insbesondere willkürliche Entscheidungen, sachfremde Differenzierungen und eine inkonsequente Verwaltungspraxis. (Bundesverfassungsgericht)
3. Verhältnismäßigkeit
Jede belastende Verwaltungsmaßnahme muss
1. einem legitimen Zweck dienen,
2. zur Zweckerreichung geeignet sein,
3. erforderlich sein, also das mildeste gleich wirksame Mittel darstellen, und
4. in einem angemessenen Verhältnis zum verfolgten Zweck stehen.
Stehen wirksame mildere Maßnahmen zur Verfügung, darf die Behörde nicht ohne tragfähige Begründung zur schwereren oder irreversiblen Maßnahme greifen. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz folgt aus dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG. (Bundesverfassungsgericht)
4. Amtsermittlungs- und Objektivitätsgrundsatz
Nach § 24 VwVfG muss die Behörde den entscheidungserheblichen Sachverhalt von Amts wegen vollständig ermitteln. Sie darf sich nicht auf die Angaben einer Interessengruppe beschränken. Zu berücksichtigen sind ausdrücklich auch diejenigen Umstände, die für Beteiligte oder Betroffene günstig sind. (Gesetze im Internet)
Die Behörde muss deshalb insbesondere:
- den tatsächlichen Sachverhalt vollständig aufklären,
- entgegenstehende Erkenntnisse einbeziehen,
- wissenschaftliche Daten sachgerecht bewerten,
- erkennbare Widersprüche aufklären und
- belastbare Tatsachen von Vermutungen oder politischen Bewertungen trennen.
5. Unparteilichkeit und Verbot sachfremder Einflussnahme
Personen mit eigenen Interessen oder sonstigen gesetzlich bestimmten Näheverhältnissen dürfen an einem Verwaltungsverfahren nicht mitwirken. Bereits ein Grund, der Misstrauen gegen eine unparteiische Amtsausübung rechtfertigt, löst nach § 21 VwVfG eine behördeninterne Prüfung aus. (Gesetze im Internet)
Behördliche Entscheidungen müssen eigenverantwortlich nach Recht und Sachlage getroffen werden. Die Übernahme von Forderungen eines Interessenverbandes ohne eigene rechtliche und fachliche Prüfung widerspricht dem Gebot objektiver und unparteiischer Amtsführung.
6. Rechtliches Gehör und faires Verfahren
Vor dem Erlass eines belastenden Verwaltungsakts ist den Beteiligten grundsätzlich Gelegenheit zu geben, sich zu den entscheidungserheblichen Tatsachen zu äußern. Das folgt aus § 28 VwVfG. Die Behörde unterliegt außerdem Beratungs- und Auskunftspflichten nach § 25 VwVfG. (Gesetze im Internet)
Zu einem fairen Verfahren gehören je nach Verfahrensstellung ferner:
- rechtzeitige Information,
- Gelegenheit zur Stellungnahme,
- Akteneinsicht nach § 29 VwVfG,
- Berücksichtigung des Vorbringens und
- eine nachvollziehbare Entscheidung. (Gesetze im Internet)
7. Bestimmtheit und Begründung
Ein Verwaltungsakt muss nach § 37 Abs. 1 VwVfG hinreichend bestimmt sein. Adressaten, räumlicher und zeitlicher Geltungsbereich, Voraussetzungen und Rechtsfolgen müssen eindeutig feststehen. (Gesetze im Internet)
Schriftliche und elektronische Verwaltungsakte sind nach § 39 VwVfG grundsätzlich zu begründen. Die Begründung muss die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen erkennen lassen. Bei Ermessensentscheidungen müssen auch die maßgeblichen Ermessenserwägungen hervorgehen. Eine bloße Wiedergabe des Gesetzes oder formelhafte Behauptungen genügen nicht.
8. Pflichtgemäße Ermessensausübung
Räumt das Gesetz Ermessen ein, muss die Behörde es nach § 40 VwVfG
- tatsächlich ausüben,
- am Zweck der Ermächtigung ausrichten,
- innerhalb der gesetzlichen Grenzen halten und
- frei von sachfremden Erwägungen ausüben.
Rechtswidrig sind insbesondere Ermessensnichtgebrauch, Ermessensüberschreitung und Ermessensfehlgebrauch. (Gesetze im Internet)
9. Zügigkeit, Zweckmäßigkeit und Bürgernähe
Nach § 10 VwVfG ist das Verwaltungsverfahren einfach, zweckmäßig und zügig durchzuführen. Zweckmäßigkeit bedeutet jedoch nicht, dass gesetzliche Prüfungen, Beteiligungsrechte oder Informationspflichten zur Beschleunigung übergangen werden dürfen. Die Verfahrensökonomie steht unter dem Vorbehalt der Rechtmäßigkeit. (Gesetze im Internet)
10. Effektiver Rechtsschutz
Nach Art. 19 Abs. 4 GG muss gegen rechtsverletzendes Verwaltungshandeln wirksamer gerichtlicher Rechtsschutz eröffnet sein. Die Verwaltung darf Rechtsschutz nicht durch Geheimhaltung, überraschenden Sofortvollzug oder die vorschnelle Schaffung irreversibler Tatsachen praktisch vereiteln. (Gesetze im Internet)
11. Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen und der Tiere
Bei umwelt- und artenschutzrechtlichen Entscheidungen kommt Art. 20a GG hinzu. Danach schützt der Staat die natürlichen Lebensgrundlagen und die Tiere durch die Gesetzgebung sowie nach Maßgabe von Gesetz und Recht durch Verwaltung und Rechtsprechung. Umwelt- und Tierschutzbelange müssen daher ernsthaft ermittelt, bewertet und in die Entscheidung eingestellt werden. (Gesetze im Internet)
Zusammenfassender Rechtssatz
Ordnungsgemäßes Verwaltungshandeln verlangt eine gesetzlich legitimierte, grundrechtskonforme, verhältnismäßige, unparteiische, sachlich vollständig aufgeklärte, hinreichend bestimmte, nachvollziehbar begründete und rechtzeitig überprüfbare Entscheidung. Politische Zweckmäßigkeit, informelle Absprachen und Interessen einzelner Verbände ersetzen weder die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage noch die eigenständige Sachverhaltsaufklärung und rechtliche Prüfung durch die zuständige Behörde.
Für den Umgang mit Wolfsabschüssen bedeutet dies insbesondere: Die Behörde muss den Herdenschutz, mildere Alternativen, den Schutzstatus, den Erhaltungszustand, die Auswirkungen auf Rudel und Population sowie sämtliche kumulativen Mortalitätsursachen vollständig und unabhängig prüfen. Die Zurückhaltung entscheidungserheblicher Umweltinformationen und die Vollziehung einer irreversiblen Tötungsmaßnahme vor einer effektiven gerichtlichen Überprüfung widersprechen den Grundsätzen eines rechtsstaatlichen, transparenten und rechtsschutzfreundlichen Verwaltungshandelns.
